En este libro se va a defender la necesidad de una desregulación selectiva en nuestra economía, dentro de la importancia de acudir más al mercado como sistema básico de asignación de recursos, en una crisis como la actual en la que hay que incrementar la competitividad. Sobre los mismos asuntos pueden intervenir los Ayuntamientos, las Diputaciones, los Gobiernos autonómicos, el Gobierno central y los órganos de Gobierno europeo. Ello ha llevado a una hiper-regulación, de acuerdo con el principio político de que quien regula manda. Así, en el año 2010, el número de páginas de los boletines oficiales en España era de 876.000, de las cuales 250.000 correspondían a la Administración Central. Por su parte, en Francia era menos de la mitad, solo 400.000.
Una de las formas de regulación son las agencias reguladoras independientes, objeto básico de este trabajo.
Cuando se empezó a redactar este libro no se conocía la gran actualidad que iba a tener su contenido en el momento de su publicación. En las últimas fases de su elaboración el Gobierno anunció una amplia reforma de los organismos reguladores y envió un Proyecto de Ley al Parlamento. La principal novedad de esta reforma reside en que propone la integración, en una única nueva agencia, de las seis agencias sectoriales junto con la agencia horizontal de la competencia, aunque es previsible que se acepten enmiendas al respecto.
Esta reforma no se podía ni vislumbrar en los comienzos de elaboración de esta obra, ya que un Gobierno, de diferente signo al actual, acababa de renovar su mandato. En todo caso, la necesidad de introducir cambios en la regulación de las agencias reguladoras en España era una opinión extendida y, de hecho, ya hubo una primera reforma de estas agencias en el año 2011.
Una de las tareas sobrevenidas que se acomete es la del análisis de las modificaciones que propone la actual reforma iniciada en 2012 y que, previsiblemente, entrará en vigor en el primer cuatrimestre de 2013. Este análisis se realiza teniendo como referencia las orientaciones y los resultados que se desprenden del análisis teórico, lo que nos servirá como guía.
Aunque existe algún precedente a finales del siglo XIX, las agencias independientes, tal y como hoy las conocemos, tienen su origen a comienzos del siglo XX en los Estados Unidos, constituyendo un hito importante la creación de la Federal Trade Comission (FTC) en 1914. Con posterioridad el modelo de agencias se fue extendiendo, con diferentes ritmos e intensidades, por los demás países con economía de mercado.
En España la primera de estas agencias podríamos decir que es el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), creado 1980, que no tiene funciones sobre la competencia en los mercados sino sobre la seguridad nuclear y radiactiva. A finales de esa década se creó el Tribunal de Defensa de la Competencia, hoy Comisión Nacional de la Competencia, y hubo que esperar hasta la segunda mitad de los noventa para que comenzara la expansión de las agencias reguladoras sectoriales.
Es, precisamente, el análisis de sus ventajas y de sus costes comparados lo que constituye uno de los principales objetivos de este libro, así como el estudio de los contextos en que es más factible que las ventajas muestren toda su potencialidad, así como el diseño institucional más propicio para limitar los costes de estas agencias y explotar sus ventajas.
La independencia va a ser uno de los instrumentos básicos para que el funcionamiento de la agencia pueda servir para uno de los principales propósitos que le asigna la teoría, que va a ser el de incrementar la credibilidad del marco regulatorio entre los agentes económicos. La credibilidad no es un concepto fácil de definir e identificar, pero vamos a incidir en los desarrollos realizados por la Teoría de Juegos en este campo, ya que es una de las novedades más importantes introducidas en las últimas décadas que no estaba presente en el contexto de principios del siglo XX.
Por otra parte, un adecuado sistema de controles y de rendición de cuentas de la agencia es necesario para limitar la discrecionalidad de los gestores y, por tanto, restringir su margen para perseguir otros objetivos diferentes a los asignados a la agencia. Por tanto, en el diseño de estas agencias se produce una tensión entre independencia y rendición de cuentas.
Podemos observar diferentes ejemplos en los que se podría deducir que el legislador ha estimado que no compensaba crear una agencia independiente para realizar una determinada tarea regulatoria. Un ejemplo claro lo podemos extraer de la regulación y supervisión del sector financiero. Así, mientras que una agencia, la CNMV, supervisa los mercados de valores y otra, el Banco de España, supervisa a las entidades de crédito, las tareas de supervisión y control de la actividad aseguradora y reaseguradora permanecen dentro de la Administración tradicional y son realizadas por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.
En la obra se estudian las razones por las que se deberían crear este tipo de agencias pero también se analizan aquellos enfoques que intentan explicar las razones por las que se crean estas agencias en la práctica, que pueden no coincidir.
El libro termina con el análisis de la agencia independiente pionera en nuestro país, el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN). Ahí se presta especial atención al Plan Estratégico del CSN, aprobado en 2011, y en el que se recogen y desarrollan ciertos enfoques que tienen su origen en la teoría de las agencias reguladoras.
Así, se profundiza en el objetivo único, en grado incluso mayor que en el siempre citado Banco Central Europeo (o Sistema Europeo de Bancos Centrales). Del objetivo único (seguridad nuclear y radiológica) penden, de forma jerarquizada, los demás objetivos.
El subobjetivo básico es la credibilidad, en un doble sentido. El primero en la confianza de la sociedad en la solidez y en la eficacia del CSN para el cumplimiento del objetivo único antes citado. El segundo en la coherencia interna y temporal de sus decisiones.
Como elemento novedoso en este tipo de documentos se introduce la aplicación cualitativa de la Teoría de Juegos.
Los objetivos instrumentales son objetivos por sí mismos e instrumentos para el objetivo único y la credibilidad.
Se desarrollan así los principios de 1) eficacia y eficiencia, con amplio contenido dado que recoge la actividad sustancial del Consejo; 2) transparencia para disminuir las asimetrías en la información entre regulado y regulador, y entre este último y la sociedad en general; 3) neutralidad donde el punto básico es que el CSN debe ser neutral respecto a la polémica política sobre el mix energético y 4) independencia: el CSN goza, en diversos sentidos, de independencia mayor que bastantes otros organismos reguladores. En todo caso, en el grado en que esa independencia sea insuficiente, en la última cláusula del Plan Estratégico se prevé que el CSN podrá proponer la reforma de su marco legal para incrementar su independencia.
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